段啸林：中国稀土战略的调整及其对世界市场的影响

稀土素有工业“黄金”和“维生素”之称，被广泛应用于新能源、智能制造、新兴材料等产业，其战略意义对国家发展和国际竞争不言而喻。鉴于稀土资源和产业的重要地位，近年来政府出台了多种政策推进产业治理和转型。我国稀土战略的调整，对世界市场产生了较大影响。

稀土矿元素（图源：中国地质调查局）

稀土作为一种重要资源，首先值得关注的指标是储量和产量。美国地质调查局的数据显示，世界稀土（REO）总体储量从1994年的1亿吨，在经过近20年的动态消耗和补充后，目前约为1.2亿吨。具体来看，美澳的储量大幅度减少，中俄基本稳定，越南新探明储量大。美国1994年储量为1300万吨，2020年降为140万吨。澳大利亚从5200万吨大幅降为410万吨。我国在近20年里，开采和勘探量基本持平，而俄罗斯的开采量小，故两国均呈现相对稳定状态。越南作为近年来全球稀土市场的“新秀”，虽然其整体工业体系和开采能力还远不及我国，但其在莱州省发现大规模稀土矿床后，储量得以快速攀升。美国数据也显示，1994年我国稀土储量占世界总储量的43%，2003年至2008年期间达到峰值59.3%，目前约为37%。

产能方面，我国稀土产业从1958年开始建立，上世纪70年代得到党和国家重视，并于90年代伴随全球半导体产业发展得以高速成长。虽然国内外统计数据有较大差异，但目前业界相对认可的结论是：我国稀土产量于十年前达到峰值，供应了全球市场约96%的需求，但是随后下降，澳大利亚、美国和缅甸已成为全球稀土市场除中国外的主要供应者，稀土供应的多元化格局基本形成。从2018年起，因对稀土原材料、初级产品、电池和高端永磁体的需求增加，我国稀土进口量也开始反超出口。

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我国稀土储量产能的变化是政策战略性调整的结果，可以从动机、管理体制和治理模式三个方面的变化进行分析。

首先，是动机方面。上世纪90年代我国经济基础薄弱，采取了出口换外汇的经济发展思路。数据显示，稀土出口创汇额占1986年我国外汇收入的26%，1991年的68%。这一时期，国务院设立了稀土办公室，稀土的经济效益得到高度重视。从2005年前后，随着中国加入WTO和出口贸易的发展，稀土的“赚汇”作用在逐渐降低。政府这一阶段的主要考虑有两个：一方面，中国稀土的产业结构呈现出“多、小、散”的特点，出口企业之间恶性竞争，出现了出口量增加、创汇额减少的情况；另一方面，稀土产业对于我国高科技产业的发展和绿色转型至关重要。出于种种考虑，政府势必对我国稀土开采和生产提出更严格的控制政策。

第二，是管理体制方面。我国稀土产业的管理体制经历了从放权到“再集权”的变化过程。放权，指中央将稀土开采权下放到地方，这的确促进了全国稀土产业的快速发展，但也导致了“小乱散差”的无序开发格局。全国尤其是南方各省存在的，大量虽合规但不利于产业发展的外、合资及小散个体户许可，在今天依然是棘手的遗留问题。为了扭转乱采滥挖、无序开发的现象，我国颁布《中华人民共和国矿产资源法》将稀土开采的审批权逐步收紧至省级和国家部委。除了审批权的调整，我国稀土资源整合也经历了多方中央和地方的博弈，目前总体形成了央企和地方国企主导、国家对“全产业链”严格控制的格局。中央部委层面，对稀土产业的管制权也经历了从多头分治（国土资源部、海关、发改委、财政部、工信部等）、主管部门弱势（处级临时机构）到强调部际协调、建立实体机构和一级行业协会的转变。

第三，是管制模式。从2000开始，我国对稀土行业的整顿计划总体经历了三个阶段。第一阶段，从1990末期到2000年前后，为了应对稀土企业“多、小、散”以及企业间恶性竞争的居民，国家希望通过组建南部稀土集团来实现产业重组，但是最终无疾而终，并未取得显著效果；第二阶段大概从2006年到2015年，国家强化了对稀土出口配额的管理，希望通过管住出口来倒逼国内产业改革，但是我国在WTO诉讼中败诉后，取消了出口管制，开始转而强化国内改革。目前的产业调整处于第三阶段，随着国家行政能力的提升，中央强力推动产业重组，组建了六大稀土集团；建立行业协会，推动企业自律；强化环保和税收管理，鼓励科技创新。这一阶段国家对于稀土战略利益的考虑要高于其经济利益。

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我国对稀土战略政策的全方面调整，对国际市场产生了较大影响。工信部稀土办公室在《2015年稀土运行情况和2015年工作重点》报告中指出，“我国加强稀土管理的举措，促使美国、澳大利亚、日本、越南、俄罗斯等国重新审视海外资源开发工作，南非、加拿大、智利、巴西等也着手勘探本国稀土资源，美国Molycorp、澳大利亚Lynas等矿业公司相继加入全球供应链，国际稀土供应多元化格局正在形成，一定程度上缓解了对我国的资源压力。”整体上来看，未来全球稀土的供应格局已经基本形成适度多元化的局面。中国在全球稀土市场的比重下降，除了国内政策原因，也是得益于中国之外的供应链的形成和稳步发展。澳大利亚的Lynas作为中国以外最大的稀土冶炼分离产品供应商，其位于马来西亚的关丹稀土分离厂2019 年产量约1.87 万吨，达到全球占比10.6%。日本曾经高度依赖从中国进口稀土，依存度一度达到90%，但近年来日本政府高度重视稀土供应链的安全性，并积极建设中国以外的供应链，是稀土多元化最成功的国家，对中国的依存度在2020年已降至58%，预计2025年达到50%以下。

未来的稀土供应格局会基本稳定，非市场性的价格波动会减少，但是不应忽视四种因素的影响：一是供需关系更加紧张。当前，我国“碳达峰、碳中和”目标叠加全球各国绿色发展诉求，新能源车、风电等领域对稀土材料的需求势必不断增长。二是中国的产业调整仍在进行中。六大稀土集团的框架已经搭建完成，但是内部结构仍需不断完善；稀土冶炼分离的产能仍出现“过剩”的情况，国家对稀土“全产业链”的管理会更加严格。三是国内的资源民族主义和国际的地缘政治风险都可能导致稀土市场出现动荡行情。尤其是考虑到稀土问题已经被高度政治化，供给和需求都容易受到政治因素的影响。四是技术进步带来的不确定性。一方面，重要的技术进步可能会提升稀土的战略价值；另一方面，随着稀土“稀缺性”的提升，产业界在努力开发新的产品，减少或者不使用稀土，这两个方面的“拉锯”关系可能会是未来稀土价值的重要决定因素。

稀土本质上是一个产业问题、经济问题、资源的可持续开发和环境保护的问题，产业界或者科学家的认识可能和政治家、媒体等并不同。稀土十分重要，但是考虑到稀土勘探取得的成就（包括海底稀土资源勘探）、稀土回收利用和替代性技术的进步等，我们不应当高估其价值，尤其是不应当高估其作为外交施压手段的作用。

作者段啸林

香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院助理教授。

编辑：GBA Review 新传媒

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